지난 7월 28일(금) 오후 2시, 서울대의대 의과학관에서 에너지분과 주관으로 정례포럼이 개최되었습니다.
이번 포럼에서는 "전력산업 구조 및 전기요금 관련 제언"이란 제목으로 전남대 경영학과의 송재도교수님이 주제 발표를 해주셨고, 다양한 분야의 전문가들이 토론에 참여해주셨습니다. 이번 포럼에서 주요하게 다룬 내용은 '전력산업구조'와 '요금', 좀 더 구체적으로는 "전력 판매개방"과 "합리적인 전기 요금“에 관한 것이었습니다.
판매개방이란?
여기서 ‘판매개방’이란 현재 한국전력이 갖고 있는 전기의 독점적 판매구조 해소를 말합니다. 그러나 판매개방에는 많은 논란이 있는데 크게 요금 상승, 소비자의 요금 선택권 제한, 에너지 관련 신산업의 활성화 여부, 배전망 시스템의 고도화 문제 등이 그것입니다.
전기 판매를 민간에 개방하면 어떻게 될까?
이번 포럼에서는 주로 전기 판매를 민간에 개방할 경우 생길 수 있는 우려 또는 해결해야 할 과제를 중심으로 발제가 이뤄졌습니다.
전기 판매를 개방할 경우 민간과의 경쟁에 따라 비효율성이 사라지고 전기 요금이 낮아지는 등 긍정적인 예측이 있습니다. 하지만 민간 개방으로 경쟁 시장에 놓일 경우 마케팅 비용 등 독점 구조에서 없었던 지출항목이 생겨 요금이 오히려 상승할 수 있고, 경쟁에 의한 요금이 설계됨에 따라 정부가 요금을 규제하는 것이 어려워질 수 있다는 의견도 있습니다. 또 이동통신 요금처럼 오히려 전기 판매업자들의 초과 이윤이 생길 가능성이 크다는 문제제기도 있습니다.
소비자의 선택권 확대 vs 제한
판매개방이 과연 소비자들의 선택권을 확대하는 것이란 의견도 있지만 한편으론 이윤 극대화를 추구하는 기업들은 전기가 갖고 있는 공공성 보다는 기업 매출 증가를 추구하게 되고 이로 인해 전기의 소비를 부추길수 있으며, 현재의 단일요금제 하에서 지출되지 않았던 비용(지원금, 소비자의 요금제 변경 과정에 드는 비용 등)들을 요금에 반영하게 될 수도 있습니다.
신산업 활성화에 기여하는 판매개방?
재생에너지가 확산되고 ICT 기술 발전으로 에너지 관련 신산업이 생성, 활성화 될 수 있을 것이란 긍정적 효과도 전망하지만 실제 그 연관성은 잘 입증되지 못하고 있습니다. 실제 재생에너지 확산은 RPS(재생에너지 의무 생산제도)나 RE100(재생에너지 100% 사용 의무화) 등이 견인하는 것이니 판매시장을 개방한다고 해서 이뤄지는 것은 아니라는 것입니다. 이는 에너지 관련 산업들(EMS, ESCO 등)의 경우 경쟁적인 산업구조를 갖고 있음에도 최근 시장규모가 축소되고 있는 상황을 주의깊게 들여다 볼 필요가 있음을 말합니다.
이처럼 전력 판매 시장의 개방이 가져올 기대효과 대비 부정적인 효과도 예측되고 있는 상황입니다. 전기는 이제 국민들에겐 필수재입니다. 이런 전기를 한전에서 독점적으로 판매하는 구조의 변화는 신중할 수 밖에 없습니다. 혹여 전기 판매사업자의 파산 등으로 인해 소비자들에게 전기 공급이 안정적으로 이뤄지지 않을 경우 그 피해는 상상할 수 없을 것입니다. 판매 개방의 잠재적 이점의 실현 가능성은 명확하지 않은 반면 예상되는 요금인상 에너지 이용 효율성 감소, 전력공급의 불안정성 증가 등 위험성이 존재합니다. 이에 한전의 독점적인 전력 판매 구조 해소는 신중할 수 밖에 없습니다.
우리가 지불하는 전기가격은 과연 적정한가?
우리나라는 물가관리 차원에서 전기 소매요금이 결정되고 있습니다. 이로 인해 국내외 환경변화가 반영되지 못한 채 발전원가와 전기요금 사이에 괴리는 커지게 되고 한전 및 발전회사의 재무성 불확실성 증가, 적자가 누적되고 있는 것입니다. 현재 전기요금 관련해서는 5가지의 쟁점이 있습니다. 첫째, 연료비 연동제 작동의 실패, 둘째 탄소배출/기후변화 외부성의 반영, 셋째 요금 안정성의 확보, 넷째 한전의 누적 적자, 다섯째 취약계층 에너지 빈곤 축소입니다.
현재 전기요금의 원가주의는 탄소배출이란 외부성을 반영하지 못하고 있습니다. 이때 원가는 진짜 원가가 아닙니다. 원가주의 반영이 어려운 것이 현실입니다. 앞으로 외부성이 충분히 반영된 에너지 가격 추정이 필요하며 현실의 여러 요인들을 반영해 에너지 요금을 추정해보면 전기요금은 절대 낮아질 수 없습니다. 이게 더 발전원가주의에 부합됩니다. 다만 이때 충격을 어떻게 흡수할 수 있을까?에 대한 사회적 논의와 합의가 필요합니다.
결론적으로 전력산업은 매우 특수한 산업이고 전기는 시장원리만으로 공급하는 데 한계가 있다는 점을 전제로 논의가 필요합니다. 우리는 에너지 안정성, 에너지 형평성, 환경지속가능성 등 전력사업의 목표를 명확히 해나가야 합니다. 그리고 탄소배출의 외부성을 요금에 반영해야 합니다. 단기적 이윤을 추구하고 설비 과소 투자, 인프라 노후화 등을 유발 할 수 있는 전력 산업 민간개방, 경쟁 체제 도입은 신중해야 합니다.
에너지가 모든 국민들에게 형평성 있게 접근 가능하도록 전력 공기업을 통해 원가 평준화 하여 공급할 필요가 있으며, 초과 이윤을 억제하며 소외계층 보호 및 탄소중립 과정에서 발생할 퇴출 인력의 구조조정을 합리적으로 추진해야 합니다. 이를 위해 정책적 개입과 공기업의 공공성이 더 중요하게 강조될 필요가 있습니다.
발제 이후 5명의 패널토론과 플로워토론이 이어졌습니다.
박용신 노원구탄소중립추진단 단장 :
에너지 전환은 곧 요금문제와 연결됩니다. 전력시장 문제 해결의 핵심은 전력 요금 문제인데 국민들에게 전기요금 상승은 곧 정책의 실패로 인식됩니다. 전 정부의 탈원전정책이 커다란 장벽에 막혀 멈춰선 배경이기도 합니다. ‘전력산업의 정상화’ 같은 문제는 국민들에게 어필하기 어렵습니다.
전력요금을 정부가 결정하는 한 문제 해결은 어렵습니다. 다른 의사결정 주체가 들어와 함께 논의하고 같이 결정해야 합니다. 한전은 사상 최대 적자에 놓여있지만 오히려 민간 전력사업자는 사상 최고 이익을 얻고 있다고 합니다. RE100(재생에너지 100% 사용 의무화)가 전세계적 추세인 지금, RPS(재생에너지 의무생산제도) 물량을 줄이면서 오히려 재생에너지 민간 발전사업자들은 가격 상승으로 이익을 얻고 있는 겁니다. 초창기 정부에 20년 장기판매를 조건으로 하던 것이 요즘은 현물시장을 통해 재생에너지를 판매하는 게 이익인 상황입니다.
정부와 공기업, 민간사업자 등 다양한 주체들이 참여해 함께 의사결정해야 합니다. 전력산업 개방 없이는 에너지 전환은 어렵다고 생각합니다.
안현효 대구대 교수 :
기후위기는 인류적 과제입니다. 이런 거대한 문제에 대해 합의한 경험이 우리에겐 없습니다. 우리의 탄소중립 약속, 즉 NDC가 설정되었고 세부 전략이 추진중입니다. 이에 따라 세부 과제들이 추진될 겁니다. 정책 목표가 만들어졌으니 이제 그 이행 수단이 만들어질 것입니다. NDC는 원대한 목표인 만큼 그 수단이 일반적일 순 없을 것입니다. 앞으로 5년 동안 약 90조의 예산이 투입될 예정이라고 합니다. 그런데 재정 동원 방법이 명확하지 않습니다. 이런 문제에 대해 주목해야 합니다.
공공이냐, 민간이냐 이분법적 주체 문제는 이제 더 세분화되고 있습니다. 전력도매시장은 크게 발전사업자, 한전, 개인(전기 소비자), 3자가 연결되어 있습니다. 한때 단순히 공공 vs 민간으로 나눠 바라보던 전력 생산·소비 관계가 최근엔 ‘공공(한전)’ vs ‘개인발전사업자’ vs ‘대기업(거대 에너지 사업자)’ 3자 구도로 나뉘고 있습니다. 한전이 하던 역할을 지금은 대기업이 차지하고 있는 겁니다. 단순히 공공 vs 민간의 문제로 보기보다는 앞으로 일어날 전력산업의 주체들과 그 구조에 대해 정확한 파악이 더 필요합니다.
전기요금 문제와 관련해서는 단기적으로는 원가가 요금에 반영되지 않아 적자라 하더라도 장기적으로 적자가 아니라고 생각합니다. 반대로 원가 대비 이익을 보는 때가 있을테니 평균을 내면 적자가 아닐 수 있습니다.
마지막으로 판매경쟁의 효과는 에너지 전환에 있어서 그렇게 핵심적인 문제는 아니라고 생각합니다.
이진우 김성환의원실 보좌관 :
전력시스템은 크게 생산–송전-배전-판매로 나눠지는데, 이중 송전 시스템 개방은 좀 위험하다고 생각합니다. 배전 개방은 이미 분산에너지특구에서 제한적이나마 개방 예정인데, VPP(Virtual Power Plant) 사업 시행이 그 내용입니다. 앞으로 배전시장이 개방되므로 이에 대한 사회적 논의가 필요합니다.
망분리와 관련해서는 기후위기 대응, 요금, 전기공급 등을 포함해 논의해야 하는데 분산에너지특별법에 따른 에너지특구를 통해 검토하고 공론화 하면 좋겠습니다.
판매는 전력구매계약(Power Purchase Agreement, PPA), P2P 등 일부 개방중입니다. 단 전면개방은 전기요금 상승 요인이 되고 이로인해 재생에너지 확대에는 부정적 영향을 미칠 것으로 보여 신중해야 한다고 생각합니다.
망 관리와 관련해 한전의 역할은 한계에 봉착해 있습니다. 발전제약, 부하 추정, 재생에너지 보급에 부정적입니다. 망 문제 해결에 있어서 한전의 역할과 민간의 역할을 명확히 해야할 것입니다. 현재 전력문제의 핵심은 에너지 생산과 소비의 분산화입니다. 전라도와 경상도 등에서 대규모 발전 후 송전하는 문제의 대안은 에너지 분산화 정책입니다.
요금문제와 관련해서는 연료비연동제는 보완될 필요가 있습니다. 더 나아가 탄소세 부과도 검토가 필요합니다. 또 배출권거래제를 유지하되 현재 무상할당에서 유럽수준으로 100% 유상할당해야 합니다.
전력과 관련해 다양한 이슈가 있으나 결국 탈원전은 어떻게 실현할지 모호합니다. 결국은 망분산화가 답이 될 수 밖에 없을 것입니다. 다만 망 관련 사용의 개방이냐 망 설치 투자에 대한 개방이냐 고민이 나뉘는 데 이에 대해서도 검토가 필요합니다. 섬세하게 대안을 논의할 필요가 있습니다.
이호무 에너지경제연구원 선임연구위원 :
현재 지역에는 에너지 생산자이면서 소비자인 수많은 주체들이 존재합니다. 그런데 이걸 다 한전이 통합, 관리가능하지 않습니다. 현재 재생에너지 사업 관련 인허가권한이 지자체에 부여되어 있습니다. 그러나 워낙 많은 갈등과 민원의 원인이 되어 산자부에 권한 회수까지 요청하고 있는 상황입니다. 이제는 분산형 에너지에 대한 고민이 필요합니다.
전력 판매 개방시 갑작스런 요금 상승을 예측하는 것은 좀 과장된 측면에 있습니다. 탈탄소를 추진하기 위해서는 에너지 수요관리를 해야 하는데 결국 이에 대한 수단은 가격이 최고의 수단이 됩니다. 에너지 전환을 얘기하면서 에너지 요금은 동결되어야 한다는 인식으로는 에너지 전환은 불가능합니다. 에너지 요금을 높이지 않으려다보니 결국 원전이 대안으로 떠오릅니다.
탈탄소에선 무조건 에너지 가격은 상승할 수 밖에 없습니다. 그런데 지금은 에너지 가격은 100% 정치 영역입니다. 지나치게 정치적인 판단 하에 결정됩니다. 에너지 가격은 반드시 탈 정치화 되어야 합니다.
도매-소매 연동해 가격 책정은 불합리합니다. ‘에너지는 공공재다. 공공이니 저렴해야 한다, 싸고 안정적이어야 한다’는 인식의 변화가 필요합니다. 전기세, 물세, 통신요금, 가스요금 등 용어에도 드러난다. 국제 요인 변화로 출렁이는 원가는 전기요금에 반영되어야 합니다.
구체적으로 우리는 무엇을 전환할거냐 질문이 필요합니다.
정연제 서울과학기술대 교수 :
시장원리와 규제는 차이가 없습니다. 원가를 반영하되 규제는 하겠다는 게 정부의 입장입니다. 경쟁을 도입하면 요금이 상승하냐 떨어지냐, 이건 쉽게 예측하기 어렵습니다. 경쟁 필요 유무의 논의는 의미가 없습니다.
판매개방, 판매경쟁 이게 정확히 뭘 의미하는 걸까요? 20년 전 발전자회사를 만들 때 한전을 쪼개겠다는 것인가 우려가 많았습니다. 현재도 이미 판매는 경쟁중입니다. 판매시장은 개방되어 있습니다. 저는 판매개방을 인위적으로 한전을 쪼개겠다는 것이 아니라 다른 사업자가 들어와 같이 사업하겠다는 의미로 이해합니다. 한전 민영화 우려는 불필요한 우려입니다. 판매 개방이 이것과 바로 직결되는 것은 아닙니다. 현재 망은 한전이 독점하고 있으나 판매는 다양합니다. 민간발전사업자 왈, 망 사용료가 너무 비싸다는 문제제기를 합니다. 망 중립성 문제가 발생합니다.
전력구매계약(PPA)은 재생에너지 PPA 말고는 다른 PPA에 대한 요구는 없을 것으로 예상됩니다.
그동안 한전이 독점해서 모든 것이 다 잘되었는가? 다른 주체가 들어오면 무조건 상황이 나빠지나? 질문을 해봅니다. 한전에 대한 것이 공공에 대한 신뢰인지, 독점이 가져다 줄 효과에 대한 신뢰인지 모르겠습니다. 무조건 공기업, 정부가 절대적 선일 수 없습니다. 어쩌면 시장이 좀 더 합리적이고 나은 게 아닌가 생각합니다.
송전망 개방에 대한 정부의 우려는 민간우선 투자 건설 후 사후 재원 회수 방식으로 큰 문제가 없을 것으로 예상합니다.
현재 제기되는 이슈들의 현실적 이유는 무엇인지, 그 이슈의 원인분석을 제대로 해야 합니다.
플로워 토론
김동규 동명대 교수 : 우리는 정책 얘기를 할 때 주로 논의가 주로 공급자 중심, 공급자 관점에서의 논의가 되는 듯 합니다. 수용자, 즉 전기를 사용하는 국민 입장에서의 논의는 부족합니다. 예를 들면 전기는 어떤 성격의 재화이냐에 대한 논의가 필요합니다. 소비자는 전기는 공공재라고 생각하지만 전문가들은 전기를 공공재가 아닌 것으로 인식하는 듯 합니다. 그러나 국민 입장에선 전기는 공공재라고 생각합니다. 공공재의 가격이 지속적으로 오를 경우 이에 대한 충격이 큰 계층이 많습니다. 이들을 고려한 정책이 필요합니다.
양인목 성신여대 교수 : 에너지전환 이슈에는 많은 이슈가 있으나 자립성 이슈도 있습니다. 에너지 자립 문제가 중요합니다. 전기요금 상승은 필연적일 것으로 예상됩니다. 오염자부담원칙이 적용되어 환경오염을 가격에 내부화할 필요가 있습니다. 산업, 빌딩 등에서 사용되는 에너지 수요관리도 필요해보입니다. 또 탄소세 제안에 동의합니다. 무엇보다 전기요금 관련해 정부 역할이 필요하다고 생각합니다. 에너지 문제는 복잡합니다. 그만큼 다양한 분야의 의견 수렴이 필요해 보입니다.
이창현 국민대 교수 : 에너지 정의를 추구하면서 사회적 역할을 하는 시민의 정체성을 만드는 정책도 마련되어야 합니다. 국민을 설득하기 위한 방법 등도 보완이 되어야 할 것입니다.
이처럼 2시간이 넘도록 다양한 문제에 대한 논의는 계속 이어졌습니다. 위의 의견 외에도 사회경제적 형평성 관점에서 전기요금을 바라봐야 한다는 의견이 제기되었습니다. 에너지 산업측면에서만 접근하기 보다는 저소득층의 에너지복지 측면에서의 접근이 필요하다는 것입니다. 전기요금 관련해 저소득층이 정보 불균형으로 인한 에너지복지 혜택을 받지 못하는 문제를 해결해야 하고 더 나아가 재생에너지 투자로 인한 소득 창출 방안을 지원하는 것 2가지를 고려할 필요가 있다는 의견도 제시되었습니다.
송전망 관련해서는 재생에너지 송전시 현재 한전의 송전망을 사용하고 있는데 그 비용이 비싸고 양도 부족하여 망분리가 필요할 뿐만 아니라 재생에너지에 대한 형평성 있는 망 이용요금제가 필요하다는 의견이 추가로 제안되었습니다. 반면 송배전망을 BTO 방식으로 설치하는 것도 정부에선 고려하고 있으나 부작용이 있을 수 있어 신중히 접근해야 한다는 의견, 현재 송전과 배전의 완벽한 분리는 어렵지만 앞으로 계속 될 기술발전을 고려해 계속 검토되어야 한다는 의견들도 제시되었습니다.
또한 관련 제도들이 좀 더 유연해야 하며, 무엇보다 전기의 탈정치화에 대한 공감대를 높이는 자리였습니다.
발제자의 정리 멘트 후 포럼 마무리
판매개방의 의미는 한전의 해체에서부터 망분산화 수준까지 다양하고, 망중립, 망요금 정비 필요 수준까지 포함되어 그 스펙트럼이 매우 넓습니다. 어느 수준에서의 개방을 얘기하느냐에 따라 개방의 의미는 달라질 수 있습니다. 이번 포럼에서는 전력산업의 활성화를 위해 현재 시스템의 보완이 필요하다는 수준에서의 개방의 의미라고 보시면 될 듯 합니다.
망분산화도 개념적 모호성은 있습니다. 앞으로 정확한 개념 정리가 필요해보입니다.
앞으로 설치될 분산에너지특구에 대해서는 지속적인 관심과 모니터링이 필요해 보입니다.
전기요금 관련해서는 규제자의 역할이 큽니다. 과거 산업발전시대의 역할에 묶여있지 말고 정치로부터도 독립성을 가질 필요가 있습니다. 전기요금에 탄소배출 외부성, 원가 등을 반영해 현실적인 가격을 추정하는 것이 필요합니다. 이를 위한 구체적 방법을 만드는 작업이 앞으로 있어야 할 것입니다.
지역에너지와 관련해 다양한 주체와의 네트워크도 이후 논의가 필요해보입니다.
한전 중심의 송배전 판매 거버넌스 문제를 해소해야 합니다. 이에 대한 보완 또는 전환의 방법이 무엇인지, 방향성은 있으나 구체화되진 않은 듯 합니다. 앞으로 다양한 시나리오를 만들어 정책을 시도하고 이를 검증, 판단해야 할 것입니다.
에너지 전환 포럼을 마치며.....
이렇게 해서 에너지분과 주관으로 전력산업 개편과 전기요금 문제에 대한 7월 정례포럼이 마무리 되었습니다.
기존의 시스템을 큰 폭으로 바꾼다는 것은 쉬운 문제가 아니고 그렇기에 많은 주체들과 더 자주, 더 깊은 논의가 필요할거라 생각됩니다. 더불어 정치적, 또는 정책적 결단도 필요하고 무엇보다 국민들의 지지가 기반이 되어야 할 것입니다.
문제의 면밀하고 다각적 검토, 합리적인 대안 제시와 더불어 국민들에 대한 이해와 공감을 얻는 것까지 에너지전환에 다달하기까지 많은 과제들이 남아있는 걸 확인하는 자리였습니다.
앞으로도 대전환포럼에서 에너지전환을 위한 핵심 의제를 구체화하고 지속적으로 대안적 정책을 만들어나갈 수 있도록 많은 관심을 부탁드립니다.